Die Déjà-vus in der Zuwanderungsdebatte

In der Geschichte von Flucht und Zuwanderung in Deutschland von 1945 bis heute wiederholen sich Denken und Handeln, Debatten und ihre Argumentationsmuster, Reformen und ihre Korrekturen immer wieder aufs Neue – eine kleine Reise durch bewegte Zeiten.

Von Thomas Speckmann

Flucht, Migration, Zuwanderung – in der aktuellen Debatte laufen die Begriffe wild durcheinander. Zum Teil geschieht dies politisch gewollt, zum Teil ist es Ausdruck mangelnden Wissens oder lückenhafter Erinnerung. Umso erhellender kann hier ein Blick in die Zeitgeschichte der Bundesrepublik sein. Er hilft, die Dinge nicht nur zu sortieren, sondern auch einzuordnen.

Das Thema Flucht, Vertreibung, Auswanderung begleitete Nachkriegsdeutschland von Beginn an. Es waren vor allem ab 1945 Millionen Flüchtlinge, Vertriebene und Auswanderer aus den östlichen Gebieten des ehemaligen Deutschen Reiches und den überwiegend deutschsprachigen Regionen Mittel- und Osteuropas, die das in Trümmern liegende Land mitprägten. Doch im Gegensatz zur heutigen Situation in Deutschland handelte es sich dabei zum größten Teil um Binnenflüchtlinge und Binnenvertriebene durch die größte Bevölkerungsverschiebung in der deutschen Geschichte. Der Anteil dieser Menschen an der Bevölkerung der späteren Bundesrepublik betrug rund 20 Prozent. Damit waren in einem kriegszerstörten Land ein Fünftel der Einwohner neu zu integrieren. Doch sie kamen nicht nur aus einem, sondern auch in einen relativ homogenen Kulturraum mit einem im Wesentlichen gleichen ethnischen und kulturellen Hintergrund – bei allen regionalen Unterschieden.

Diese reichten allerdings schon damals für gesellschaftliche Spannungen aus. Im badischen Lahr etwa stand auf einem Karnevalstransparent geschrieben: „Badens schrecklichster Schreck – der neue Flüchtlingstreck!!“ Im Emsland machte der Spruch von den „drei großen Übeln“ die Runde: „Wildschweine, Kartoffelkäfer und Flüchtlinge“. Und an Ostern 1947 berichtete der „Spiegel“ aus Traunstein in Oberbayern, wo ein Kreisdirektor des Bayrischen Bauernverbandes bei einem Fest die Rednertribüne bestieg, um heftig gegen die Preußen vom Leder zu ziehen: Wenn ein Bauernsohn eine norddeutsche Blondine heirate, so sei dies in seinen Augen „Blutschande“. Die Preußen, „dieses Zeugs“, und die Flüchtlinge müssten hinausgeworfen werden, und die Bauern müssten dabei tatkräftig mithelfen. Am besten schicke man die Preußen gleich nach Sibirien.

Zuwanderung aus dem Ausland ist kein neues Phänomen

Der Hintergrund dieser Tirade war eine Anordnung des Länderrats, nach der Bayern und Württemberg-Baden Evakuierte und Bombenflüchtlinge in ihre Heimatgebiete zurückführen sollten. Entsprechende Maßnahmen unterblieben jedoch in Württemberg-Baden. Bayern hingegen war das einzige deutsche Land, das deutsche Mitbürger buchstäblich hinauswarf. All dies ist heute weitgehend in Vergessenheit geraten.

Migration im Sinne von Zuwanderung aus dem Ausland ist ebenfalls kein neues Phänomen – weder in der bundesrepublikanischen noch in der vormaligen Geschichte Deutschlands. Hier sind im kollektiven Gedächtnis am ehesten noch größere Zuwanderergruppen vergangener Jahrhunderte aus europäischen Nachbarländern wie Polen oder Frankreich präsent.

Stärker in Erinnerung ist die Arbeitsmigration ab den späten Fünfzigerjahren, weniger jedoch ihre Kausalitäten: Begonnen hatte es mit einer Forderung der Gewerkschaften – die wöchentliche Arbeitszeit war nach und nach auf rund 45 Stunden gesunken. Durch den Bau der Berliner Mauer und die deutsche Teilung war der Strom von Übersiedlern aus der DDR in die Bundesrepublik weitgehend gestoppt worden. Zugleich zeigte sich der Arbeitsmarkt zunehmend von den geburtenschwachen Kriegsjahrgängen geprägt. Hinzu kamen längere Ausbildungszeiten, die Möglichkeit des Bildungsurlaubs und die Herabsetzung des Renteneintrittsalters. Das Ergebnis: 1962 waren nur noch 154 000 Menschen arbeitslos. Dies entsprach einer Quote von weniger als einem Prozent – selbst heute in Zeiten von Vollbeschäftigung in vielen Teilen des Landes kaum vorstellbar.

Die Bundesrepublik wurde erst in der Folge ein Einwanderungsland, der türkische „Gastarbeiter“ zum Symbol von dringend benötigter Arbeitskraft. Doch dieses Bedürfnis und damit der Aufenthalt der Helfer für die deutsche Wirtschaft sollten nach dem Willen der Bundesregierung lediglich vorübergehend sein. In Wahrheit aber stieg die Zahl bis 1973 auf rund 700 000 – was schon damals Widerstände weckte. Aus heutiger Perspektive klingen die Warnungen erstaunlich vertraut. So mahnte etwa Bundeskanzler Willy Brandt, man müsse sehr sorgsam überlegen, wo die Aufnahmefähigkeit der Gesellschaft erschöpft sei. Und als Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung gab Sozialdemokrat Walter Arendt zu bedenken, die Beschäftigung von Gastarbeitern könne in ein Minusgeschäft umschlagen. Als schließlich im Oktober 1973 die Bundesregierung aufgrund der ausgebrochenen Öl-Krise eine Rezession befürchtete, ließ sie die Anwerbungen stoppen. In den Sechzigerjahren waren Türken, die ihre Anstellung verloren, meist in ihre Heimat zurückgekehrt. Nun blieben sie in der Regel, da sie davon ausgingen, nicht erneut eine Rückkehrerlaubnis in die Bundesrepublik zu erhalten. Und sie holten auch ihre Familien nach. Bis Ende der Siebzigerjahre folgten ihnen auf diese Weise beinahe eine Million Menschen. Diese Entwicklung kommentierte der Schriftsteller Max Frisch treffend: „Wir haben Arbeitskräfte gerufen und es sind Menschen gekommen.“

In Westdeutschland bis heute kaum bekannt sein dürfte, dass die DDR 1966 ebenfalls mit Anwerbungen von Arbeitskräften im Ausland begonnen hatte. Bis zum Fall der Mauer sollten rund 93 000 Menschen aus China, Vietnam, Kuba, Mosambik und Angola dem Ruf Ost-Berlins folgen – eine absolut wie relativ gesehen allerdings deutlich geringere Zahl, was den unterschiedlichen Umgang mit dem Thema Migration im Westen wie im Osten miterklären dürfte.

In der Bundesrepublik konnte man zwar schon im Laufe der Siebzigerjahre spüren, dass man zum Einwanderungsland, wenn auch wider Willen, geworden war. Aber eingestehen wollte man sich dies nicht. Der Historiker Ulrich Herbert bringt in seiner Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland die damalige Lage auf den Punkt: Solange ein Großteil der Bevölkerung der Überzeugung gewesen sei, dass sich das „Ausländerproblem“ am besten dadurch lösen lasse, dass die Ausländer in ihre Heimat zurückkehrten, sei an zukunftsorientierte Einwanderungspolitik nicht einmal zu denken gewesen. Und solche Grundeinstellungen hätten sich nicht ändern können, solange die politisch Verantwortlichen und die Behörden den Eindruck erweckt hätten, die Anwesenheit der Ausländer in Deutschland sei nach wie vor vorübergehender Natur.

In dieser Situation gesellschaftspolitischer Widersprüche legte Karl-Heinz Kühn 1979 ein Memorandum zu „Stand und Weiterentwicklung der Integration der ausländischen Arbeitnehmer und ihrer Familien in der Bundesrepublik“ vor. Der ehemalige Ministerpräsident von Nordrhein-Westfalen war der erste Ausländerbeauftragte der Bundesregierung. Zusammen mit einer Expertenkommission verfasst, sparte sein Bericht nicht an zukunftsweisender Kritik am Status quo: Der alarmierende Befund, insbesondere im Hinblick auf die Zukunftsperspektiven von einer Million ausländischer Kinder und Jugendlicher im Bundesgebiet, mache umfassende Anstrengungen dringlich, um größten individuellen und gesamtgesellschaftlichen Schaden abzuwenden. Die bereits vorhandenen und erst recht die sich ohne eine rasche entscheidende Wende für die nahe Zukunft abzeichnenden Probleme stellten eine Aufgabe, die, wenn sie nicht alsbald gelöst werde, unlösbar zu werden drohe und dann verhängnisvolle Konsequenzen befürchten lasse.

Entsprechendes Handeln ergab sich allerdings kaum aus dem Kühn-Memorandum, nicht zuletzt da es an einem weiterhin bestehenden Tabu rüttelte und die Bundesrepublik als Einwanderungsland bezeichnete.

Die sichtbarste Antwort aus dem konservativen Lager folgte 1982: Der erste Koalitionsvertrag der Ära Helmut Kohl beharrte erneut darauf, dass Deutschland kein Einwanderungsland sei. Hier wurde dann auch entsprechend gehandelt: Lediglich Ehepartner, Asylsuchende und wenige Studierende hatten eine Chance auf einen Aufenthalt in der Bundesrepublik. Für praktisch jeden anderen blieb die Tür geschlossen. Etwas Bewegung kam erst mit dem Vertrag von Maastricht über die Europäische Union: Ab Ende 1993 war der Weg für EU-Bürger auch nach Deutschland frei. Allerdings nutzten ihn nicht besonders viele. Zwischen 100 000 und 170 000 waren es pro Jahr bis zur Osterweiterung der EU 2004. Somit schien der Kurs der Migrationspolitik in Deutschland vorerst bestehen bleiben zu können. Die CSU hatte auch 1998 in das gemeinsame Wahlprogramm der Union schreiben lassen wollen: „Deutschland ist kein Einwanderungsland.“ Diese Formulierung hatte die CDU zwar abgelehnt. Auch der damalige Vorsitzende der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, Wolfgang Schäuble, bezeichnete in einem „Spiegel“-Interview im Mai 1998 den Begriff „Einwanderungsland“ als ungeeignet, weil jeder etwas anderes darunter verstehe. Die Union sei gut beraten, sich auf solche Debatten um Worte gar nicht erst einzulassen. Zugleich betonte er aber, inhaltlich würden CDU und CSU voll übereinstimmen.

Beim Blick auf die Debatte 1979/1980 tauchen Schlagworte auf, die der heutigen Lage zu entstammen scheinen

Erlebt man in der Rückschau bereits beim Thema Arbeitsmigration so manches Déjà-vu, so erst recht im Fall der verschiedenen „Flüchtlingskrisen“ seit den Siebzigerjahren. Ein Blick auf die Debatte 1979/1980 genügt, und es tauchen Schlagworte auf, die der heutigen Lage zu entstammen scheinen: Beschleunigung von Asylverfahren, Sofortprogramme im Eilverfahren, Bekämpfung von Schlepperbanden, Abschreckungsmaßnahmen. Ursache der 1979 beginnenden Diskussion war ein plötzlicher Anstieg der Asylbewerberzahl auf gut 50 000, dem eine Verdoppelung auf 100 000 im Jahr darauf folgte, was beinahe zwei Dritteln aller Asylsuchenden in Europa entsprach.

Wie ein Spiegelbild der Entwicklung seit dem Beginn der Flüchtlingszuwanderung im Spätsommer 2015 – wenn auch in deutlich kleinerer Dimension der Zahlen – wirkt, was sich im Bundestagswahljahr 1980 abspielte: Hatten Flüchtlinge bislang eher aus dem Ostblock gestammt, kamen sie nun vor allem aus der „Dritten Welt“. Kampfbegriffe der politischen Auseinandersetzungen wurden „Asylmissbrauch“ und „Scheinasylanten“. Die zuständigen Verwaltungen schienen mit den Asylverfahren überfordert. Medien in den Heimatländern der Asylsuchenden priesen nicht nur die angeblich heile Welt im Wirtschaftswunderland Bundesrepublik, sondern gaben auch Hinweise, wie mit Hilfe von Schlepperbanden dorthin zu gelangen sei.

In der Türkei etwa war in der Zeitung „Günaydin“ mit einer Million Auflage zu lesen: „Auch wenn man für das Asylersuchen keine Gründe findet, die dies rechtfertigen, dauert der Prozess, der den Asylanten ausweisen wird, mindestens fünf Jahre. Diese fünf Jahre reichen einem Arbeiter, um seine Finanzen in Ordnung zu bringen, vollkommen.“

Es sind immer wieder sehr ähnliche Fehler gemacht worden

Damals begann eine Diskussion über die Asylpolitik, in Inhalt wie Form, die bis heute anhält. Eine Folge war, dass das Asylrecht im Laufe der Achtzigerjahre immer mehr ausgehöhlt wurde. Mehr als dreißig Änderungen des Asylverfahrensgesetzes erfolgten. Beispielsweise führten schwere Menschenrechtsverletzungen wie Folter nicht mehr automatisch zum Recht auf Asyl, selbst wenn sie aus politischen Gründen geschehen waren. Die Opfer hatten nachzuweisen, dass ihre politische Gesinnung angegriffen werden sollte. Und Verfolgung aus religiösen Gründen führte lediglich dann zum Asyl, wenn die Austreibung oder „physische Vernichtung“ der betroffenen religiösen Gemeinschaft zu befürchten war.

Mit voller Wucht kam das Thema Flüchtlinge dann Anfang der Neunzigerjahre zurück. Der zusammenbrechende Ostblock und der Bürgerkrieg im zerfallenden Vielvölkerstaat Jugoslawien ließen die Zahlen der Asylbewerber im gerade wiedervereinigten Deutschland in die Höhe schnellen. Waren es 1990 noch 193 000, kamen ein Jahr später 256 000 und 1992 schließlich 438 000 – damals ein neuer Höhepunkt in der deutschen Nachkriegsgeschichte. Und all dies geschah in einer Zeit, in der ohnehin eine hoch emotionale Debatte über das zukünftige Selbstverständnis der neuen, nun größeren Bundesrepublik entbrannt war. Forderungen nach einem Einwanderungsgesetz wurden von der christlich-liberalen Koalition zurückgewiesen. Die Argumentationsmuster wiederholten sich: Deutschland sei kein Einwanderungsland. Ein Zuzug von Hunderttausenden Flüchtlingen sei unerträglich. Demgegenüber stand die Vision einer multikulturellen Gesellschaft, die vor allem im linken Lager ihre Heimat hatte, wobei allerdings die Kriterien gewünschter Zuwanderung nicht klar definiert schienen.

Der politische Streit um ein neues Asylgesetz führte zu einer Grundgesetzänderung im sogenannten Asylkompromiss von 1992/1993: Das Recht auf Asyl wurde noch einmal eingeschränkt. Einen Antrag durfte fortan nur stellen, wer auf direktem Wege in die Bundesrepublik gekommen war und dabei keinen sicheren Nachbarstaat durchquert hatte. Da dies de facto auf keinen auf dem Landweg eingereisten Asylbewerber zutraf, sank ihre Zahl drastisch – lediglich gut 19 000 Erstanträge verzeichnete das Jahr 2007.

Und dennoch sollte sich auch diese neue Regelung als ein Instrument für eine asylpolitische Schönwetterphase erweisen. Als von Spätsommer 2015 an Hunderttausende Flüchtlinge aus den Kriegsgebieten im Nahen Osten nach Deutschland strömten, orientierte sich die Bundesregierung weniger an der aktuellen Gesetzeslage als an der Not der Menschen. Eine Folge war eine zunehmende Radikalisierung der politischen Kultur, die zu immer neuen Zerreißproben in den Regierungen von Bund wie Ländern führte – Ausgang ungewiss.

Zwar sind in der Vergangenheit nicht nur viele, sondern auch immer wieder sehr ähnliche Fehler gemacht worden – ob in der Migrationspolitik im Allgemeinen oder in der Flüchtlingspolitik im Speziellen. Aber nun scheint doch Bewegung in bislang festgefahrene Fronten zu kommen: Bis Ende des Jahres soll ein Einwanderungsgesetz auf den Weg gebracht werden, um gezielt Fachkräfte anzuwerben. Der Druck ist hoch – von innen wie von außen: Zum einen spürt die deutsche Wirtschaft immer stärker den demographischen Wandel und sucht zunehmend Fachkräfte. Zum anderen ist Deutschland inzwischen bei Einwanderern genauso beliebt wie die Vereinigten Staaten. Nach dem Internationalen Migrationsausblick der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) sind 2016 zum ersten Mal mehr als eine Million Menschen in die Bundesrepublik gezogen – und damit ähnlich viele wie in die deutlich größeren USA.

Wird sich daraus eine Situation wie in den frühen Siebzigerjahren ergeben, als die Bundesregierung die Anwerbungen stoppen ließ? Die OECD weist darauf hin, dass die Zuwanderung von Flüchtlingen für wachsende Konkurrenz auf dem deutschen Arbeitsmarkt sorgt, vor allem bei geringer qualifizierten Männern. Dadurch könnte die Zahl der Arbeitslosen bis zum Jahr 2020 um sechs Prozent steigen. Deshalb empfiehlt die OECD, nicht nur die Integration der Flüchtlinge zu fördern, sondern auch gezielt die politische Unterstützung für gering ausgebildete Männer zu verstärken.

So zeigt sich die Lage heute ein wenig wie Anfang der Sechzigerjahre: Der Bedarf an Arbeitskräften ist in vielen Wirtschaftsbereichen groß, das Angebot auch – dieses Mal nicht allein aus dem südlichen Europa, sondern zunehmend aus der ganzen Welt. Doch auch dies trägt dazu bei, dass in der aktuellen Debatte die Begriffe Flucht, Migration, Zuwanderung wild durcheinanderlaufen.

Dr. Thomas Speckmann ist Historiker, Politikwissenschaftler und Lehrbeauftragter am Historischen Institut der Universität Potsdam. Er ist Mitglied und Young Leader-Alumnus der Atlantik-Brücke.

Der Artikel erschien erstmals in der Herder Korrespondenz, Spezial 2/2018: „Gelobtes Land. Wie Migration unsere Gesellschaft verändert“.