„Enorme Herausforderungen für alle klassischen Instrumente der Sicherheitspolitik“ – ein Gespräch zum Weißbuch 2016

Professor Dr. Burkhard Schwenker, stellvertretender Vorsitzender der Atlantik-Brücke, sprach mit Brigadegeneral Carsten Breuer, dem Leiter der Projektgruppe Weißbuch, über einige der zentralen Themen des Weißbuchs 2016.

Burkhard Schwenker: Hybride Kriegsführung ist eines der Stichwörter, die in der Diskussion zum Weißbuch eine besondere Rolle gespielt haben. Ich erinnere mich dabei an eine Übung auf einer Fregatte, an der ich vor einigen Jahren teilnehmen durfte. Das Szenario war: Es finden Bedrohungen statt, die man nicht genau erkennen kann. Immer mehr Flugzeuge flogen über das Schiff, einige identifizierbar, andere nicht, neue Schiffe kamen hinzu, nicht alle antworteten auf Funksprüche, Meldungen widersprachen sich. Kurz: Es wurde Konfusion erzeugt. Trotz aller modernen Technik gelang es einer Kompanie von Spezialkräften mit einem Schlauchboot, an dieses Schiff heranzufahren und eine Mine anzubringen. Auf der einen Seite ein hochmodernes Kriegsschiff, auf der anderen ein paar mutige Menschen mit einem Schlauchboot und einer Bombe. Damals lief das unter das Stichwort „asymmetrische Kriegsführung“. Verstehen wir heute unter Hybridität dasselbe?

Carsten Breuer: In der Tat haben wir es mit zahlreichen Gemeinsamkeiten zu tun. Allerdings ist es mit Blick auf unsere Reaktion natürlich auch wichtig, die Unterschiede in den Blick zu nehmen. Von Asymmetrie sprechen wir in der Regel dann, wenn unterschiedliche Mittel zum Einsatz kommen oder sich die Konfliktparteien hinsichtlich ihrer Fähigkeiten, Strategien und Taktiken deutlich voneinander unterscheiden. Die Besonderheit der Hybridität ist, dass man plötzlich ein Ereignis, eine Störung feststellt, die nicht mehr klar auf den wirtschaftlichen, den militärischen oder den sozialen Sektor eingrenzbar ist. Es ist kennzeichnend für hybride Bedrohungen, dass Angriffe bewusst auf den staatlichen und gesellschaftlichen Bereich zielen.

Wenn man sich die Ukraine anschaut: Was hat uns denn eigentlich daran so verblüfft? Ich glaube, es war neben den wirklichen Gefechtshandlungen vor allem die Art der Propaganda, die dort angewendet wurde. Hybridität beinhaltet aber nicht nur verschiedene Elemente, sondern zudem eine ganz bewusste Verwischung der Grenze zwischen Krieg und Frieden. Ist es schon Krieg? Oder ist es noch Frieden?

Unsere Mechanismen zur Konfliktlösung bauen allerdings noch weitgehend auf dem Konzept der Staatlichkeit auf. So beruht das Völkerrecht vor allem auf Staatlichkeit. Und nun haben wir es vermehrt mit nicht-staatlichen Akteuren zu tun, sicherlich im Nahen Osten; beispielweise mit dem IS. Plötzlich haben Sie diese staatliche Bindung nicht mehr immer mit dabei. Was heißt das für unsere Reaktion? Was heißt das für die Bedrohung unserer Gesellschaften?

Burkhard Schwenker: Auch, wenn ich zutiefst davon überzeugt bin, dass man Krieg nicht mit Wirtschaft vergleichen sollte –  was Hybridität betrifft gibt es natürlich schon ein paar Gemeinsamkeiten: Entwicklungen sind schwer vorhersehbar, vieldeutig, in ihren Konsequenzen nicht mehr klar einschätzbar. Weil Sie heute, gerade vor dem Hintergrund der Digitalisierung, nicht mehr genau wissen können, woher eine Bedrohung ihres Geschäftsmodells kommt. Dass erzeugt dann genauso dieses Gefühl der Hilflosigkeit; alle klassischen Instrumente greifen nicht mehr. Wie soll man eine Wettbewerbsanalyse durchführen, wenn man nicht mehr sagen kann, wer der zukünftige Wettbewerber ist? Bedrohungen entstehen vermeintlich zufällig, möglicherweise aus Industrien, an die noch niemand gedacht hat.

Carsten Breuer: Es ist ja sicherheitspolitisch und häufig auch militärisch nichts Anderes. Sie können nicht mit Bestimmtheit sagen, wer Ihr Gegenspieler ist. Sie wissen auch nicht, welche Instrumente ein möglicher Gegner einsetzt.

Burkhard Schwenker: …und welche Ziele er möglicherweise damit verbindet.

Carsten Breuer: Genau. Wenn man heute sagt, das sicherheitspolitische Umfeld ist volatil, dann wird das immer belächelt, weil das ja so klar zu sein scheint. Aber es ist natürlich genau diese Volatilität, die dann enorme Herausforderungen für alle klassischen Instrumente der Sicherheitspolitik beinhaltet. Darauf kann man nur mit Flexibilität reagieren. Das wiederum heißt, man muss sich ein breites, ein flexibles Instrumentarium schaffen, mit dem man auf derartige Bedrohungen reagieren kann.

Burkhard Schwenker: Ich bin völlig Ihrer Meinung. Wobei das ja leichter gesagt als getan ist, denn heute müssen wir unter Ungewissheit entscheiden – weder Richtung noch Geschwindigkeit von Veränderungen lassen sich verlässlich vorhersagen. Für mich verändert das alles. Früher konnten wir unter Risiko entscheiden, das heißt es gab zwar mehrere Alternativen, aber die Wahrscheinlichkeiten waren bekannt und wir konnten mit hinreichender Sicherheit die beste Alternative auswählen. Die nächste Stufe war dann die Entscheidung unter Unsicherheit. Hier kennen wir die Wahrscheinlichkeitsverteilungen nicht mehr, aber wir wissen immerhin noch, welche Ereignisse überhaupt eintreten könnten. Ungewissheit unterscheidet sich nun dadurch, dass wir weder die Wahrscheinlichkeiten kennen, noch die möglichen Ereignisse. In diesen Situationen versagen alle klassischen Planungsinstrumente.

Carsten Breuer: Das erinnert natürlich sehr stark an den ehemaligen US-amerikanischen Verteidigungsminister Donald Rumsfeld.

Burkhard Schwenker: Ja, die unknown unknowns. Ich könnte auch Ringelnatz zitieren: „Sicher ist, dass nichts sicher ist. Selbst das nicht!“ Aber die Implikationen gehen weit darüber hinaus: Wir müssen unsere Planungsinstrumente überdenken, Führung wird wieder wichtiger, wir brauchen Mut und Überzeugungen, um Entscheidungen zu treffen.

Carsten Breuer: Bei einem der Workshops zum Weißbuch sagte ein Teilnehmer, wir müssten uns eigentlich viel mehr Gedanken über die unwanted unknowns machen. Also die Dinge, die man nicht richtig fassen kann und deshalb häufig ignoriert – auch dann noch, wenn sie sich bereits am Horizont abzeichnen. Ich glaube, genau dies ist heute in unseren Gesellschaften ein verbreitetes Problem. Dass wir bestimmte Dinge noch nicht fassen können und uns deshalb auch nicht fragen: Wie reagieren wir darauf?

Burkhard Schwenker: Das hat aus meiner Sicht auch sehr viel damit zu tun, wie man Planungsprozesse gestaltet. Solange immer dieselben Akteure am Tisch sitzen, in immer denselben „Settings“, ist es ja nicht überraschend, dass auch immer dieselben Antworten rauskommen. Deswegen glaube ich, der erste Schritt mit Ungewissheit umzugehen ist, diese Planungsprozesse neu zu gestalten. Sie überraschender macht. Anreichert. Interdisziplinär macht.

Carsten Breuer: Absolut. Wie wichtig gerade die Interdisziplinarität ist, hat auch einer der Workshops zum Weißbuch gezeigt, nämlich der Workshop zur Krisenfrüherkennung. Wir haben eigentlich eine Fülle von Instrumenten, mit denen wir Krisenfrüherkennung betreiben können. In der Analyse und in der Vernetzung dieser Instrumente sind wir aber noch nicht da, wo wir sein wollen, nämlich so gut, dass wir wirklich erkennen können, was am Horizont auftaucht. Dieser Vernetzung der Instrumente zur Krisenfrüherkennung kommt besondere Bedeutung zu – und das über alle Politikbereiche hinweg. Das Weißbuch 2006 hat den gesamtstaatlichen oder vernetzten Ansatz erstmals in einem Weißbuch aufgegriffen; da hieß es noch vernetzte Sicherheit. Diese Vernetzung von Instrumenten der Sicherheitspolitik hat sich in den vergangenen Jahren erheblich weiterentwickelt. In den Diskussionen unserer Partizipationsphase hat sich gezeigt: es ist nicht mehr die Frage des „Ob“ einer Vernetzung. Es ist nur noch eine Frage des „Wie“. Jedes betroffene Politikfeld stimmt zu, dass man Sicherheit vernetzen muss. Jetzt kommt es darauf an, aufzuzeigen, wie uns das gelingt.

Burkhard Schwenker: Ist es für Sie bei diesem interdisziplinären Ansatz im Weißbuchprozess auch eine Herausforderung, dass womöglich alle einbezogenen Gesprächspartner auch eigene Erwartungshaltungen haben?

Carsten Breuer: Das ist natürlich so. Ursprünglich wollten wir mit vier Workshops starten. Wir wollten etwas zur perspektivischen Entwicklung der Sicherheitspolitik, unserer Bündnisse und des gesamtstaatlichen Ansatzes erfahren, und in einem vierten Workshop daraus Folgerungen für die Bundeswehr ziehen. Sehr früh wurde deutlich, dass in diesem versäulten Ansatz die Querverbindungen fehlten. Auch deshalb hat Ministerin von der Leyen frühzeitig einen Workshop zu Hybriden Herausforderungen und den Perspektiven der Cybersicherheit angeregt. Das Auswärtige Amt ergänzte dies mit einem Workshop zur Krisenfrüherkennung, andere Institutionen haben weitere Themen vorgeschlagen. So erreichten wir irgendwann die beträchtliche Anzahl von insgesamt zehn Workshops. Alle Workshops und auch die darüber hinausgehenden Gespräche, wie auch die bei der Atlantik-Brücke, haben neue, wichtige Perspektiven und Aspekte in unsere Diskussion gebracht. Das war allerdings nicht selten verbunden mit dem Anspruch: Das ist dann auch das, was wir gerne im Weißbuch sehen würden. An diesem Punkt muss man natürlich sagen: Letztendlich ist das Weißbuch ein Regierungsdokument. Es muss zwischen den Ressorts abgestimmt werden und als Regierungsdokument auch durch das Kabinett gebilligt werden. Diese beiden Aspekte miteinander zu verbinden ist eine der Herausforderungen, die man in einem inklusiven Prozess hat. Wobei ich glaube, dass wir es im Moment ganz gut hinbekommen und zusammenführen können. Gerade weil viele Einzelaspekte aus vielen Diskussionen mit ins Weißbuch eingeflossen sind.

Burkhard Schwenker: Das stelle ich mir gar nicht so einfach vor. Bereits innerhalb des Kabinetts gibt es ja unterschiedliche Prioritäten – allein, wenn Sie das BMVg, das Auswärtige Amt und das BMZ nehmen und möglicherweise auch noch das Finanzministerium und – Stichwort Hybridität – das Wirtschaftsministerium.

Carsten Breuer: In allen Bereichen des vernetzten Ansatzes haben wir bereits über die zehn Jahre seit dem letzten Weißbuch hinweg, auch über die Auslandseinsätze in dieser Zeit, voneinander gelernt. Mit genau den Ressorts, die Sie gerade angesprochen haben, aber auch darüber hinaus mit anderen Akteuren wie zum Beispiel NGOs. Und ich glaube auch, dass wir im Vergleich zu dem Prozess, der zum Weißbuch 2006 geführt hat, sehr viel inklusiver waren, nicht nur hinsichtlich der sicherheitspolitischen Fachgemeinde, sondern auch innerhalb der Regierung. Man hat sich über Diskussion einander angenähert, und bringt so einen sehr viel stärkeren gesamtstaatlichen Ansatz mit hinein. Die Abstimmung des Dokuments wird zeigen, ob es wirklich so gelingt.

Burkhard Schwenker: Arbeitet das Weißbuch mit Szenarien oder – ich mag diesen Begriff lieber – Zukunftsbildern? Es braucht ja eine Vorstellung von dem, was in den nächsten zehn Jahren passieren könnte.

Carsten Breuer: Man kann mit Szenarien oder mit Reduktionen arbeiten. Um dann mögliche Strategien aus Reduktionen zu entwickeln. Wir arbeiten nicht Szenario-basiert wie zum Beispiel die Amerikaner. Wir schauen eher darauf, was die erkennbaren Linien sind und abstrahieren in die entsprechende Richtung. Alle Verfahren haben ihre Schwächen, gerade wenn man nur begrenzte Mittel zur Zielverfolgung zur Verfügung hat. Wir haben über die letzten Jahre hinweg nahezu alle Ressourcen auf Krisenmanagementeinsätze verwendet. Dieses sicherheitspolitische Pendel bewegt sich gerade im Hinblick auf die Russlandkrise derzeit genau in die andere Richtung, nämlich wieder auf Landes- und Bündnisverteidigung zu, aus der wir die Mittel nach dem Ende des Kalten Krieges abgezogen haben. Man muss aufpassen, dass es jetzt nicht zu stark in die andere Richtung ausschlägt. Eine Gleichrangigkeit erscheint mir hier als eine plausible und tragfähige Lösung.

Burkhard Schwenker: Neben dem Bild, dass man sich von künftigen Linien macht, braucht man ja für die Erstellung eines Weißbuchs auch eine Überzeugung, die einem erlaubt zu sagen: Jawohl, hinter diesem Dokument stehe ich jetzt. Was sind unsere Interessen und unsere Werte, die in das Weißbuch einfließen? Und welche Rolle spielten Gespräche mit den Amerikanern in der ganzen Strategie?

Carsten Breuer: Unsere Werte und Interessen sind für uns zentrale Orientierungsgrößen. Sie unterstützen die Orientierung im Sicherheitsumfeld, helfen Wichtiges von weniger Wichtigem zu unterscheiden. Manche dieser Interessen sind für viele offensichtlicher als andere. Ich denke hier vor allem an den Schutz unseres Territoriums und unserer Bürgerinnen und Bürger. Aber wir müssen hier weiter, grundsätzlicher denken. So ist es auch in unserem Interesse, dass die regelbasierte internationale Ordnung fortbesteht.

Wenn man die Situation heute mit der vor zwanzig, fünfundzwanzig Jahren vergleicht, ist es sehr viel komplexer geworden. Mit Blick auf unser Sicherheitsumfeld können und sollten wir nicht in Kategorien von „Schwarz“ und „Weiß“ denken. Gedanken wie Hybridität, Globalisierung, die Vernetzung der Welt und Terrorismus, werden als bestimmende Größen auch über die nächsten Jahre die Sicherheitspolitik beeinflussen. Wir haben uns bemüht, eine Bandbreite sicherheitspolitischer Akteure einzubinden, insbesondere auch international. Wir wollten uns sagen lassen, wie man von außen auf Deutschland schaut. Wir hatten mit unseren engsten Verbündeten einen Austausch, der weit über das hinausgeht, was man bislang in einer nationalen Strategieentwicklung gemacht hat. Das ist unser Verständnis von Multilateralität; damit soll auch ein internationales Verständnis für die deutsche Rolle geweckt werden.

Wir sind gerade in den USA durchweg auf großes Interesse getroffen. Die Frage, in welche Richtung sich Deutschland sicherheitspolitisch bewegt, wie sich unser Selbstverständnis entwickelt hat und sich dies zukünftig auf unser Engagement auswirkt, bewegt die Amerikaner sehr. Interessanterweise ist dabei deutlich das amerikanische Interesse an einer noch aktiveren deutschen Sicherheitspolitik vermittelt worden, die Verantwortung auch in Führung übernimmt.

Burkhard Schwenker: Gibt es auf der anderen Seite ein amerikanisches, ein niederländisches, ein französisches oder britisches Weißbuch? In einer vergleichbaren Form?

Carsten Breuer: Ja, die gibt es. Es gibt die amerikanische QDR von 2014 und die Briten sind mit ihrer SDSR jetzt vor einem halben Jahr auf den Markt gekommen. Sie machen eine Bestandsaufnahme des sicherheitspolitischen Umfeldes und vor dem Hintergrund von Ressourcen. Frankreich hat 2013 ein Weißbuch erstellt, das im ursprünglichen Prozess durchaus vergleichbar ist mit dem, was wir gemacht haben. Wir haben von allen die Rückmeldung bekommen, dass die Partizipation, die ein wichtiger Teil unseres Weißbuchprozesses war, sich im Vergleich zu allen anderen Weißbüchern deutlich nach vorne entwickelt hat und dass gerade die breite Partizipation Ausdruck eines modernen Strategieverständnisses ist.

Burkhard Schwenker: Hat dieses Weißbuch auch eine europäische Perspektive? Sie sprachen Frankreich und Großbritannien an. Verteidigungshaushalte werden wieder größer. Die Friedensdividende, die wir nach dem Fall der Sowjetunion hatten, löst sich ja gerade auf. Es ist doch ein naheliegender Gedanke, auf europäischer Ebene mehr gemeinsam zu machen, um Synergien auszuschöpfen und Verteidigungsbudgets zu optimieren. Spielt das eine Rolle im Weißbuch?

Carsten Breuer: Ja, das spielt eine große Rolle. Die Erkenntnis, dass kein Staat alleine die aktuellen sicherheitspolitischen Herausforderungen, die heute vor uns liegen, bewältigen kann, muss zu einer Vernetzung, einem Miteinander führen, und zwar in allen Facetten, also von einer gemeinsamen Fähigkeitsentwicklung bis hin zu gemeinsamen rüstungspolitischen Aspekten. In erster Linie findet diese Vernetzung sicherlich im klassischen Bündnis und in der EU statt. Im Hinblick auf die Integration und die Verzahnung von Streitkräften ist das Modell, das wir zurzeit gemeinsam mit den Niederlanden umsetzen, nämlich die gegenseitige Unterstellung von Truppenteilen, der Beginn einer weiter gedachten, europäischen Verzahnung von Streitkräften. Wenn man jedoch der Volatilität im sicherheitspolitischen Umfeld gerecht werden will, muss man auch über die Grenzen der klassischen Bündnisse hinausdenken können und dürfen.

Burkhard Schwenker: Wie geht es weiter nach der Veröffentlichung des Weißbuches?

Carsten Breuer: Ich glaube, dass wir dann die Grundlagen gelegt haben, um in detailliertere fach- oder themenspezifische Strategien hineinzugehen. Das sind dann solche Strategien wie zum Beispiel die Cybersicherheitsstrategie. Während des Prozesses habe ich festgestellt: Man kann nicht mehr warten, bis man ein Dokument hat, sondern es ist ein stetiger Prozess der Abstimmung. Im BMVg werden derzeit parallel zahlreiche Strategien erarbeitet, die eigentlich dem Weißbuch nachgeordnet sind, die aber bereits jetzt abgestimmt werden müssen. Das geht heute auch gar nicht mehr anders. Sonst wird man erschreckend langsam. Und Ähnliches gilt für alle anderen Resorts natürlich auch. Auch das gehört zu einem modernen Strategieverständnis.

Burkhard Schwenker: Lieber General Breuer, vielen Dank, es war mir eine besondere Freude, dass wir das so diskutieren konnten.

Carsten Breuer: Das war es für mich auch. Ich verbinde dies nochmals mit meinem herzlichen Dank, dass wir mit unserem Partizipationsprozess wiederholt Gast bei der Atlantik-Brücke sein durften.