Schadet der US Inflation Reduction Act der deutschen Wirtschaft?

Prof. Dr. Michael Hüther, Direktor und Mitglied des Präsidiums des Instituts der deutschen Wirtschaft (IW), und Jürgen Matthes, Leiter des Clusters Globale und regionale Märkte des IW, schätzen die Auswirkungen des seit 1. Januar 2023 wirksamen Inflation Reduction Act (IRA) der USA für den deutschen und europäischen Wirtschaftsstandort ein.

Von Michael Hüther und Jürgen Matthes

Der Inflation Reduction Act der USA (IRA) hat mediale Aufregung erzeugt und die Politik in Europa aufgescheucht. Viele sehen darin einen Angriff auf den Industriestandort Deutschland, und nicht wenige wittern eine Fortsetzung des Trumpschen Protektionismus mit anderen Instrumenten. Bei Lichte besehen erscheinen Kritik und Skandalisierung indes als selbstgerecht und übertrieben – selbstgerecht, weil nun die USA mit durchaus legitimen Mitteln den Klimaschutz ernstnehmen und die Industrie umbauen wollen, übertrieben, weil nie nur ein Faktor Standorte zum Erodieren bringt. Vor allem haben wir unsere Standortbedingungen selbst in der Hand. Ebenso können wir versuchen, auf Basis des Trade and Technology Councils und eingebettet in den Klimaclub die transatlantischen Handelsbeziehungen qualitativ auszubauen. Wer jetzt über den IRA klagt, der sollte konsequenterweise auch das Scheitern von TTIP beklagen.

Aber: Die von Joe Biden und seiner Administration entwickelte klimapolitische Subventionskulisse ist durchaus mit großem Hebel ausgestattet, zumal weitere Programme bereits auf den Weg gebracht wurden und die US-Staaten ebenfalls nicht untätig sind. Mit dem Inflation Reduction Act werden erhebliche Anstrengungen unternommen, um die Klimabilanz der USA zu verbessern. Der IRA umfasst ein Fördervolumen von 369 Milliarden US-Dollar über zehn Jahre für Klimaschutz und Energiesicherheit (US-Senate, 2022). Diese Angaben, die das Congressional Budget Office (CBO) geschätzt hat, sind allerdings nur eine grobe Orientierung, vor allem weil die im IRA enthaltenen umfangreichen Steuererleichterungen für klimafreundliche Investitionen und Projekte nicht gedeckelt sind. Sie können also über- oder unterschritten werden. Darüber hinaus hat die Biden-Administration in anderen Fiskalpaketen noch kleinere Fördersummen für den Klimaschutz mobilisiert (Kunath et al., 2022).

Die Aufregung hierzulande liegt daran, dass die USA Klimapolitik vorwiegend mit umfangreichen Subventionen betreiben wollen und dass einige wichtige Förderprogramme aufgrund protektionistischer Elemente nicht oder nur eingeschränkt für europäische Unternehmen zugänglich sein dürften. Unter anderem werden sogenannte Local-Content-Auflagen gemacht, die vorschreiben, dass wesentliche Vorleistungsteile aus den USA kommen müssen und nicht aus Europa exportiert werden können. Die Diskussion konzentriert sich vor allem auf eine Benachteiligung der deutschen Automobilindustrie. Denn die Förderung von E-Autos über Steuererleichterungen für Käufer (Mayer-Brown, 2022; RGIT, 2022; VDA, 2022) gilt im PKW-Bereich nur für Fahrzeuge, die in den USA endmontiert werden, also nicht für Autoexporte. Zudem gibt es weitere Einschränkungen, wie Preis- und Einkommensobergrenzen, und vor allem sehr herausfordernde Vorschriften für Produktion und Lieferketten von Batterien für E-Autos. Vor allem müssen kritische Mineralien nach 2027 zu mindestens 80 Prozent aus den USA kommen oder aus Ländern, die ein Freihandelsabkommen mit den USA haben, was für die EU nicht zutrifft. Sogar PKW von US-Tochterfirmen deutscher Mutterkonzerne, die ihre Autos (und Batterien) in den USA montieren, dürften aufgrund der Vorschriften zu den kritischen Mineralien und wegen der Preis- und Einkommensgrenzen nicht unter die Förderung fallen.

Auf den ersten Blick scheint dieses Vorgehen der USA problematisch und ausgesprochen protektionistisch zu sein. In der aufgebrachten Mediendebatte klingt zudem eine große Enttäuschung über die handelspolitische Ausrichtung der Biden-Administration durch. Doch wie sind der IRA und der klimapolitische Ansatz der USA wirklich zu bewerten? Wie problematisch ist das US-Vorgehen für die deutsche Volkswirtschaft? Wie weit werden deutsche Exporteure handelspolitisch diskriminiert und wie sehr wirkt der IRA als Game Changer im Standortwettbewerb?

Die Wirkungen des IRA sollten jedenfalls genauer analysiert werden, bevor auf europäischer Seite der Protektionismus fröhliche Urständ feiert. Dann erst stellt sich die Frage, welche spezifischen Antworten Europa finden sollte. Und ganz unabhängig davon sollte sich Europa überlegen, welche handelspolitischen Perspektiven es mit den USA neu eröffnen möchte und welche Hausaufgaben für den eigenen Standort zu leisten sind. In der Breite die Schleusen für industriepolitische (Gegen-)Subventionen zu öffnen, birgt dagegen die Gefahr, dass Steuerzahlergelder in einem Subventionswettlauf verbrannt werden.

1. Subventionen sind grundsätzlich legitimer klimapolitischer Ansatz

Für die globale Klimapolitik ist das Vorgehen der USA grundsätzlich ein großer Wurf. Die Biden-Administration schlägt nach den Rückschritten der Trump-Administration ein neues Kapitel auf. Dass die USA dabei vorwiegend auf Subventionen und weniger auf Bepreisung von Klimagasen setzen, hat viel mit der Innenpolitik zu tun. In der polarisierten politischen Debatte in den USA dürfte eine höhere Belastung von Verbrauchern und Wirtschaft kaum durchsetzbar sein, zumal wichtige Strömungen bei den Republikanern die Rolle des menschengemachten Klimawandels hinterfragen.

Aus umweltökonomischer Sicht sind Subventionen für Klimaschutz prinzipiell ein legitimer Ansatz. Denn negative externe Effekte klimaschädlicher Wirtschaftsaktivitäten können mit Bepreisung, Subventionen oder Regulierung internalisiert werden. Es geht dabei darum, die bislang nicht berücksichtigten sozialen Kosten des Klimawandels in das Kalkül privater Wirtschaftsakteure hineinzubringen. Die EU hat vorwiegend den Ansatz über Bepreisung und Regulierung gewählt. Damit kollidieren die Ansätze von USA und EU, und es zeichnet sich in manchen Bereichen ein Subventionswettlauf ab.

Soweit die amerikanischen Subventionen in etwa den Internalisierungskosten klimaschädlicher negativer externer Effekte entsprechen, wären sie umweltökonomisch vertretbar. Die US-Förderung orientiert sich zwar nicht explizit und eins zu eins an einer Reduktion von Kohlendioxidemissionen, wie es theoretisch sinnvoll wäre. Jedoch zielen die Subventionen eindeutig auf mehr Klimaschutz ab. Nur wenn nachweisbar ist, dass das Fördervolumen den Wert klimaschädlicher negativer externer Effekte deutlich überschreiten würde, wäre den USA ein unfaires Vorgehen mit zu großzügiger Subventionierung vorzuwerfen. Ist dies nicht der Fall, kollidieren Klimapolitik und Wettbewerbspolitik auf unglückliche Weise.

2. Deutschland profitiert von bisherigen US-Fiskalpaketen

Die Biden-Administration hat in ihren ersten beiden Jahren bereits mehrere umfangreiche Fiskalpakete auf den Weg gebracht (Kunath et al., 2022): Hierzu gehören vor allem der kurzfristig angelegte American Rescue Plan (ARP) gegen die negativen Folgen der Corona-Krise vom März 2021 im Umfang von über 1,7 Billionen US-Dollar und der mittel- bis längerfristige angelegte Infrastructure Investment and Jobs Act (IIJA) mit zusätzlichen Ausgaben von 550 Milliarden US-Dollar über rund zehn Jahre.

Die US-Wirtschaft hat vor allem durch den ARP enorme Impulse bekommen, die auch in der deutschen Wirtschaft angekommen sind. Schätzungsweise hat der ARP die US-Wirtschaftsleistung allein im Jahr 2021 um fast 7 Prozent höher ausfallen lassen und über die höhere Nachfrage nach deutschen Exporten die deutsche Wirtschaftsleistung um mehr als 1 Prozent erhöht (vbw, 2022). Das sind erhebliche positive Spillover. Für den IIJA gilt das ebenfalls, wenngleich in deutlich geringerem Maß, dafür aber mit längerfristig positiver Wirkung.

Auch aufgrund dieser Fiskalpakete boomt der Export in die USA seit Kurzem. In der Folge haben die USA ihre Rolle als wichtigster Exportpartner der deutschen Wirtschaft deutlich weiter ausbauen können. In den ersten drei Quartalen 2022 stiegen die deutschen Warenausfuhren in die USA um mehr als 29 Prozent sehr stark und damit fast doppelt so schnell wie die Warenexporte insgesamt mit rund 15 Prozent. Der Anteil der deutschen Ausfuhren in die USA an den gesamten Ausfuhren in alle Welt legte in der Folge auf fast 10 Prozent zu. Eine ähnlich hohe Quote war zuletzt vor rund 20 Jahren zu verzeichnen.

3. Europäische Automobilindustrie nur teilweise diskriminiert

Auf den ersten Blick scheint die IRA-Förderung von E-Autos – also die Vorschriften zur Endmontage in den USA sowie zur Batterieproduktion und -lieferkette – die deutsche Automobilbranche und vor allem deutsche Auto-Exporteure stark zu diskriminieren. Ein genauer Blick zeigt jedoch, dass hier differenziert werden muss. Grundsätzlich ist zu berücksichtigen, dass die deutsche Automobilindustrie bereits einige Modelle vor Ort in den USA und in Nordamerika produziert. Zudem sind Exporte von E-Autos bislang noch recht gering, was sich allerdings mittelfristig ändern dürfte.

Relativierend lässt sich zudem anführen: Die Steuererleichterungen für den Kauf von E-Autos machen mit einem avisierten Volumen von rund 7,5 Milliarden US-Dollar nur einen kleinen Teil des gesamten Fördervolumens des IRA aus. Zudem sind die Preis- und Einkommensobergrenzen zu berücksichtigen. Denn es werden vorwiegend höherpreisige Autos von Deutschland in die USA ausgeführt. Der Verband der Automobilindustrie geht davon aus, dass bereits viele Fahrzeuge der Mittelklasse deshalb in den USA nicht förderfähig sind (VDA, 2022). Damit greift die Förderung hier zwar nicht, es liegt aber auch keine Handelsdiskriminierung vor, da die IRA-Mittel für ähnlich bepreiste US-Konkurrenzmodelle auch nicht verfügbar sind. Die Anforderungen, besonders chinesische Vorleistungen zügig aus der Batterielieferkette zu verbannen, bleiben zwar weiterhin sehr herausfordernd und lassen sich vermutlich in dem vorgesehenen Zeitplan nicht erfüllen. Dieses Problem haben EU-Autohersteller jedoch teilweise mit US-Herstellern gemeinsam.

Laut Medienberichten dürfte die Biden-Administration der EU wohl entgegenkommen. Nach intensiven Gesprächen in einer dazu geschaffenen Arbeitsgruppe und auf höchster Ebene scheint man bereit zu sein, bei der Umsetzung des IRA auf europäische Bedenken einzugehen. Nach Medienberichten sollen (auch exportierte) EU-Autos, die in den USA als Geschäftswagen geleast werden, als Commercial Vehicles eingestuft werden (Fasse et al., 2022). Für diese gelten die vorgenannten Anforderungen nicht. Ein erheblicher Teil der deutschen (exportierten) E-Autos dürfte durch eine solche „Leasing-Lösung“ von der IRA-Förderung mit profitieren können. Experten schätzen, dass in etwa die Hälfte der in den USA zugelassenen deutschen E-Fahrzeuge geleast wird.

Für den wohl überschaubaren Anteil deutscher E-Autos, die in den USA nicht geleast, sondern privat genutzt werden und die unter die Preis- und Einkommensgrenzen fallen, gelten die Ausnahmen nicht. Um von der IRA-Förderung profitieren zu können, bleiben in diesen Fällen die Anforderungen an die Batterieproduktion und -lieferkette relevant und damit die Diskriminierung von EU-Fahrzeugen. Auch hier sind aber offenbar gewisse Erleichterungen absehbar. Nach Medienberichten (Fasse et al., 2022) sollen die USA bereit sein, die Diskriminierung der EU gegenüber Freihandelspartnern bei dem Sourcing kritischer Mineralien dadurch zu verhindern, dass eine Rohstoffpartnerschaft zwischen den USA und der EU geschlossen und als äquivalent angesehen werden soll. Da noch viele Fragen und Probleme bei der Umsetzung des IRA offen sind, hat das US-Finanzministerium die Veröffentlichung von Richtlinien für die batterieproduktionsbezogenen Vorschriften auf März 2023 vertagt (US Department of the Treasury, 2022).

4. Ökonomische Wirkung der Local-Content-Vorschriften begrenzt

Bei einigen Förderprogrammen gelten (je nach Programm leicht unterschiedliche) sogenannte Local-Content-Vorschriften, also Vorgaben dafür, dass wesentliche Vorleistungsteile aus den USA kommen müssen, wenn die volle Förderung genutzt werden soll. Soweit diese Regeln greifen, sind aus Deutschland kommende Vorleistungsexporte von der IRA-Förderung ausgeschlossen.

Die diskriminierenden Vorschriften (auch die Vorschriften zur Auto-Endmontage und Batterieproduktion) nutzt die Biden-Administration, um im Rahmen ihrer Made-in-America-Initiative (Kunath et al., 2022) die geschwächte industrielle Produktionsbasis in den USA zu stärken, vor allem in den politisch umkämpften US-Bundesstaaten im sogenannten Rust-Belt. Dieses Ziel erscheint zwar nachvollziehbar. Doch die diskriminierenden IRA-Vorschriften sind aus Prinzip problematisch, weil sie vermutlich gegen WTO-Recht verstoßen (European Commission, 2022). Die EU nutzt derartige Einschränkungen nicht. Deutschland zum Beispiel macht sein E-Auto-Förderprogramm uneingeschränkt auch für ausländische Hersteller zugänglich.

Bei der Frage, wie sehr die Local-Content-Vorschriften tatsächlich ein Exporthemmnis für Vorleistungen aus Deutschland sind, sprechen verschiedene qualitative Argumente jedoch dafür, dass sich die diskriminierenden Wirkungen in Grenzen halten dürften:

• Local-Content-Vorschriften gelten nicht bei allen IRA-Programmen. Für deutsche US-Tochterunternehmen, die meist einen hohen lokalen Wertschöpfungsanteil haben (vbw, 2022), sind viele Regeln deutlich weniger oder je nach Programm nicht relevant.
• Wenn sie gelten, beziehen sich Local-Content-Vorschriften je nach Programm nur auf einen überschaubaren Teil der möglichen Förderung. Weitere im Umfang teils noch deutlich relevantere Förderelemente sind an andere leichter umsetzbare Bedingungen gekoppelt, wie Anforderungen an Entlohnung und Ausbildung oder an die Ansiedelung in bestimmten US-Regionen.
• Wenn nur ein begrenzter Teil der IRA-Förderung durch die Einhaltung von Local-Content-Vorschriften zugänglich wird, ist fraglich, ob es sich für die in den USA angesiedelten Firmen lohnt, die Lieferkette so umzustellen, dass Vorleistungen aus Deutschland nicht mehr berücksichtigt werden. In aller Regel sind die Lieferketten optimiert und ein Umbau ist kostenträchtig und aufwendig. Es ist also nicht ausgemacht, dass deutsche Vorleistungsexporteure ihre Kunden durch den IRA verlieren.
• Local-Content-Vorschriften lassen in der Regel Raum für ausländische Zulieferungen, da sie in den meisten Bereichen nicht zu 100 Prozent heimische Vorleistungen verlangen. Selbst wenn innerhalb der geltenden Grenzen formal kein Raum für europäische Zulieferungen bleiben sollte, gibt es Ausnahmemöglichkeiten, sogenannte Waiver, wenn in den USA keine passenden Vorleistungen in Menge oder Qualität verfügbar sind oder wenn sich dadurch deutliche Kostensteigerungen (etwa von mehr als 25 Prozent bei einigen Programmen) ergeben. Gerade bei Investitionsgütern sind deutsche Ausfuhrgüter nicht selten ohne ernsthafte US-Konkurrenz, sodass diese Ausnahmen greifen würden. Damit würden deutsche Vorleistungsexporte trotz Local-Content-Vorschriften weiter möglich sein.

5. IRA insgesamt eher positiv für Absatz in den USA

Wenn die Wirkung der diskriminierenden Elemente des IRA begrenzt bleibt, spricht Vieles dafür, dass die durch die IRA-Förderung stimulierte Nachfrage nach klimaschutzbezogenen Gütern und Vorleistungen per Saldo positive Effekte auf die deutschen Absatzmöglichkeiten in den USA und die Exporte in die USA haben dürfte. Bildlich gesprochen wird der Kuchen größer. Wenn Teile davon aufgrund der diskriminierenden Elemente nicht zugänglich sein sollten, bekommt die deutsche Wirtschaft am Ende doch mehr als zuvor. Dies dürfte gerade für Investitionsgüterhersteller gelten, die im Übrigen auch vom Infrastrukturpaket IIJA profitieren.

Es wird allerdings befürchtet, dass die hohe IRA-Förderung und die protektionistischen Elemente darin für europäische Unternehmen ein starker Anreiz für Produktionsverlagerungen in die USA sein könnten, um dort von den großzügigen Subventionen zu profitieren. Eine solche Investitionsumlenkung mag in Einzelfällen vorkommen. Tatsächlich gibt es Medienberichte über entsprechende Firmenentscheidungen, bei denen in Deutschland geplante Investitionen aufgehoben oder aufgeschoben wurden, etwa mit Blick auf Fabriken zur Batterieproduktion. Zudem wirkt die IRA-Förderung mit Steueranreizen in den USA auch auf bundesstaatlicher Ebene zusammen, also mit Elementen des internationalen Steuerwettbewerbs. Trotzdem ist Vorsicht dabei angebracht, Einzelbeispiele und anekdotische Evidenz zu verallgemeinern.

Wichtige Argumente lassen es fraglich erscheinen, dass der IRA entscheidend für Verlagerungsentscheidungen ist:

• Es ist nicht ausgeschlossen, dass ein möglicher republikanischer Präsident nach 2024 die in einigen Bereichen großzügige IRA-Förderung nennenswert kürzen würde. Denn die Republikaner stehen dem Klimawandel teils skeptisch gegenüber und gelten als Gegner umfangreicher Subventionen und staatlicher Lenkung. Viel wird davon abhängen, ob vor allem die Wahlbezirke (potenziell) republikanischer oder demokratischer Kongressabgeordneter von der Förderung profitieren. Da die US-Demokraten ein Interesse daran haben, die Förderung schwerpunktmäßig in die von ihnen dominierten Wahlbezirke zu lenken, könnte eine Kürzung für die Republikaner möglicherweise weniger schädlich sein, als es auf den ersten Blick scheint.
• Unternehmen machen Standortentscheidungen in der Regel nicht von begrenzten (und möglicherweise nicht dauerhaften) Förderelementen abhängig, sondern beziehen eine Vielfalt von Indikatoren ein – sollten sie jedenfalls.
• Energiepreisunterschiede sind für energieintensive Unternehmen ein deutlich wichtigerer Faktor. Zuweilen in den Medien kolportierte Verlagerungsüberlegungen von deutschen Firmen dieser Branchen dürften daher nicht oder kaum auf den IRA zurückzuführen sein. Immerhin erwägen rund 8 Prozent der vom DIHK (2022) im Herbst 2022 befragten Industrieunternehmen aufgrund der hohen Energiekosten eine Produktionsverlagerung. Darüber hinaus erhöht die strikter werdende Klimaschutzpolitik der Europäischen Union Verlagerungsanreize von klimaschädlicher Produktion.
• Faktoren wie Transportkosten spielen bei manchen Produkten eine wichtige oder sogar entscheidende Rolle für die Standortentscheidung. So findet zum Beispiel die Produktion und Montage von Windkraftanlagen und deren wesentlichen Teilen meist im Aufstellungsland statt, weil der Transport von Türmen und Flügeln sehr aufwendig und teuer ist. Das gilt allerdings nicht für andere wichtige Bauteile. Wenn der Bau von Windkraftanlagen in den USA mit dem IRA stark gefördert wird, dürfte der Export leichter transportierbarer Bauteile aus deutscher Produktion auch mit den Local-Content-Regeln weitgehend weiter möglich sein.
• Von einer starken Förderung der Wasserstoffproduktion in den USA könnte die EU letztlich profitieren, weil gerade Deutschland in Zukunft auf den Import von günstigem Wasserstoff angewiesen sein wird und hierzulande nicht genug davon produziert werden kann. Beim Bau und bei der Wartung der Anlagen zur Wasserstoffherstellung in den USA dürften deutsche Firmen auch zum Zug kommen. Letzteres gilt auch für den Bau von Fabriken zur Batterieproduktion.
• Die allgemeine Attraktivität der USA als Investitionsstandort könnte besser sein. Anhaltende Infrastrukturdefizite, Fachkräfteengpässe und schlechter Ausbildungsstand dürften für weniger energieintensive Unternehmen in der Regel wichtiger sein als Energiepreisvorteile. Zudem sind angesichts geringer Arbeitslosigkeit und enger Arbeitsmärkte zuletzt die Lohnstückkosten deutlich gestiegen und dürften dies weiter tun.
• Deutsche Direktinvestitionsströme in die USA, die als ein Indikator für die Attraktivität als Investitionsstandort gelten, haben sich in den letzten Jahren uneinheitlich entwickelt. Nachdem sie nach Angaben der Deutschen Bundesbank 2019 ein hohes Niveau von über 30 Milliarden Euro erreicht hatten, waren 2021 nur noch knapp 13 Milliarden Euro an zusätzlichen Investitionen deutscher Mutterfirmen in den USA zu verzeichnen. Im Jahr 2022 wurde in den ersten drei Quartalen eine ähnliche Größenordnung erreicht. Auch Greenfield-Investitionen in den USA von Investoren aus aller Welt waren zuletzt rückläufig (Evenett, 2022).

6. Biden-Administration in vielen Bereichen kooperativ

Die USA haben sich unter der Biden-Administration im Vergleich zur Vorgängerregierung wieder der transatlantischen Zusammenarbeit zugewendet. Eine Reihe von Handelskonflikten mit der EU wurde, wenn auch nicht endgültig gelöst, so doch wesentlich entschärft (Matthes, 2022). Das gilt für den Konflikt um US-Zölle auf Stahl- und Aluminiumimporte sowie um Subventionen für Boeing und Airbus, wo gegenseitige Zölle gesenkt oder nicht erhoben wurden. Arbeitsgruppen arbeiten an der Lösung dieser Konflikte. Das ist aber auch deshalb nicht leicht, weil auf beiden Feldern unfaire Wettbewerbsverzerrungen durch China im Raum stehen.

Es ist nicht anzuzweifeln, dass die Biden-Administration den transatlantischen Schulterschluss sucht. Im geopolitischen Konflikt mit China streben die US-Demokraten sehr viel stärker ein gemeinsames Vorgehen mit gleichgesinnten („like-minded“) Partnern an. Ebenso zeugt der Handels- und Technologierat davon, auch wenn sich hier bislang noch keine großen Durchbrüche zeigen.

Doch die dadurch entstandenen Gesprächskanäle haben dazu beigetragen, dass der IRA aus Sicht der europäischen und deutschen Autobauer teilweise entschärft wurde. Man hatte in Washington die potenziell negativen Effekte auf die EU als transatlantischer Partner und den daraus resultierenden Widerstand offenbar unterschätzt und will hier gegensteuern. Der Vize-Finanzminister der USA, dessen Ministerium für die IRA-Umsetzung überwiegend zuständig ist, hat deutlich signalisiert, dass man die europäischen Bedenken sieht und an einem Europa mit einer starken industriellen Basis interessiert ist (Brüggmann/Heide, 2022).

Alles in allem erscheint die Kritik an der Biden-Administration in Sachen IRA überzogen. Sie suggeriert, dass die USA grundsätzlich kein verlässlicher Partner mehr sind. Bei allen Unsicherheiten über die künftige globalpolitische Ausrichtung Washingtons erfordert der Wettstreit der großen Mächte (Global Power Competition) die Stärkung der transatlantischen Beziehungen, wo immer es möglich ist. Alles andere wäre geopolitisch höchst kontraproduktiv, zumal unverändert viele gemeinsame Interessen mit den USA bestehen, die zukünftige Weltordnung so zu gestalten und zu stabilisieren, dass China und andere Autokratien sie möglichst wenig unterminieren können.

7. Vorsicht vor einem Handelskrieg und überzogener sektoraler Industriepolitik

In der aufgeregten Debatte über den IRA wurden immer wieder Forderungen nach handelspolitischer Vergeltung gegenüber dem vermeintlich großen US-Protektionismus laut; die EU solle eigene Handelsschranken gegenüber den USA erheben. Davon ist jedoch dringend abzuraten. Erstens, weil eine solche Eskalation in Anbetracht der hier aufgeführten Argumente nicht gerechtfertigt erscheint. Zweitens dürften solche Schritte kontraproduktiv für die transatlantische Kooperation sein und könnten sogar einen Handelskrieg heraufbeschwören. Drittens lenkt diese Debatte davon ab, was Europa handelspolitisch und standortpolitisch selbst tun kann.

Differenzierter zu betrachten ist die Frage, ob die EU ein WTO-Verfahren mit Blick auf die Local-Content-Anforderungen im IRA einleiten sollte. Grundsätzlich wäre dieser Schritt nachvollziehbar, weil die USA zumindest dem Geiste nach und möglicherweise de jure grundlegende Handelsregeln der WTO missachten. Dies könnte von anderen Staaten nachgeahmt werden, wodurch die WTO-Regeln in der Breite erodieren würden. Allerdings wäre eine WTO-Klage aus geostrategischer Sicht kontraproduktiv. Denn ein solcher Schritt würde die Kooperation im Handels- und Technologierat belasten und zudem den ohnehin schon sehr national zentrierten US-Kongress skeptischer auf die EU blicken lassen. China könnte dagegen einen vor der WTO ausgetragenen Handelskonflikt für seine Ziele ausschlachten. Darüber hinaus kann argumentiert werden, eine WTO-Klage als Faustpfand für die Verhandlungen mit den USA über eine adäquate Umsetzung des IRA in der Hinterhand zu halten.

Die Gesprächskanäle mit der US-Administration sollten intensiv genutzt werden, um effektive Erleichterungen bei der Umsetzung des IRA zu erreichen. Darüber hinaus sollte im Handels- und Technologierat ein Schwerpunkt darauf gelegt werden, möglichst schnell gemeinsame Standards für klimafreundliche Produkte und Technologien zu schaffen. Dann ungleiche Standards wären nicht tarifäre Handelsbarrieren und würden als wichtige Exporthemmnisse wirken.

Neben den handelspolitischen Optionen wird auch der stärkere Einsatz von Industriepolitik und Subventionen gefordert. Dahinter steht die Sorge um Produktionsverlagerung und die Erkenntnis, dass der europäische Green Deal mit seinem Bepreisungsansatz von klimaschädlichen Aktivitäten mit dem US-Subventionsansatz kollidiert. Ohnehin schon drohende Wettbewerbsnachteile für europäische Unternehmen drohen so, noch zusätzlich akzentuiert zu werden. Ein kürzlich in der EU im Grundsatz beschlossener Grenzausgleichsmechanismus, soweit er überhaupt funktionsfähig und WTO-konform etabliert wird, kann diese Nachteile vermutlich nur für einige wenige Branchen teilweise auffangen.

Aus Frankreich und Deutschland kommen Forderungen nach einer Aufweichung der europäischen Beihilferegeln für klimafreundliche Projekte – und die Europäische Kommission bereitet eine Initiative dazu vor. Zudem werden sogenannte Matching-Clauses gefordert – also Regeln, die es ermöglichen, US-Subventionen äquivalente europäische Subventionen entgegenzusetzen, um Abwanderung zu verhindern. Würden solche Forderungen pauschal umgesetzt, droht eine industriepolitische Subventionswelle zulasten der europäischen Steuerzahler. Unternehmen würden massiv Lobbyarbeit betreiben, um für sich Fördergelder einzuwerben. Und in manchen Wirtschaftsförderungs-Abteilungen der Ministerien wartet man ohnehin schon lange darauf, dass die europäischen Subventionsfesseln gelockert werden.

Vereinzelt mögen industriepolitische Interventionen angebracht sein, aber nicht in der Breite. Es bedarf einer genauen Prüfung, an welcher Stelle die IRA-Subventionen (und nicht andere Gründe) entscheidend für Produktionsverlagerungen sein würden. Bei der Batterieproduktion gibt es zudem bereits neue Fördermöglichkeiten und Ausnahmen von den EU-Beihilferegeln. Hier liegen die Probleme allerdings eher bei der langsamen Umsetzung der Förderprojekte. Insofern hat die EU bei der Sicherung der hiesigen Standortqualität gerade mit Blick auf eine Entschlackung bürokratischer Verfahren eigene Hausaufgaben zu machen.

Problematisch ist der Vorschlag der Europäischen Kommission, einen „Souveränitätsfonds“ zu schaffen mit einer weiteren Verschuldungsmöglichkeit der EU für industriepolitische Subventionen. Europäische Schulden wären schlecht investiert, wenn es darum geht, in einen Subventionswettlauf mit anderen Staaten einzusteigen, der am Ende möglicherweise trotzdem verloren geht.

Es besteht zudem ein Zusammenhang zwischen einer deutlichen Lockerung von Beihilferegeln und einem europäischen Fonds zur Subventionsfinanzierung. Denn bei einer Lockerung der Beihilferegeln käme das Argument auf, dass finanzkräftige Staaten finanzschwächere Länder in der EU mit hohen Subventionen ausspielen könnten – was als Argument für einen Souveränitätsfonds genutzt würde. Auch aus diesem Grund sollte vorsichtig mit der Lockerung von Beihilferegeln umgegangen werden. Eine Lockerung mit Blick auf einen begrenzten Ausgleich von überhöhten Strom- und Gaspreisen für energieintensive europäische Unternehmen wäre wichtiger als in der Breite Gegensubventionen gegen den IRA zu ermöglichen.

Mit Blick auf die Forderungen nach einem EU-Souveränitätsfonds ist zudem auf den europäischen Aufbau- und Resilienzfonds (ARF) zu verweisen, der gegenüber dem IRA eine erhebliche Größenordnung hat. Italien erhält hier rund 190 Milliarden Euro über gut fünf Jahre, bei einer Wirtschaftsleistung von gut 1,7 Billionen Euro. Relativ zur Wirtschaftsleistung ist das pro Jahr mehr als zehnmal so viel wie in den USA auf etwa zehn Jahre mit dem IRA-Volumen von rund 370 Milliarden US Dollar, bei einem Bruttoinlandsprodukt von mehr als 23 Billionen US-Dollar. Auch wenn man einbezieht, dass in Italien nicht alle Finanzmittel für Klimaschutzzwecke verwendet werden, (knapp 40 Prozent), sind es mehr als fünfmal so viel wie in den USA.

Darüber hinaus ist grundsätzlich für alle EU-Länder ratsam, ARF-Mittel umzuplanen und so noch mehr Geld für die Entwicklung Erneuerbarer Energien verfügbar zu machen, auch um die Unabhängigkeit von russischer Energie schneller voranzutreiben. Die RePowerEU-Initiative ist ein richtiger Schritt in diese Richtung. Umplanung von ARF-Mitteln sind auch denkbar, um gezielt und begrenzt auf nationaler Ebene gegen wirklich bestehende Verlagerungsgefahren angehen zu können, die klar auf die IRA-Subventionen zurückzuführen sind. Da im ARF noch umfangreiche Gelder im Bereich günstiger Kreditmöglichkeiten ungenutzt sind, sollte zuerst diese Quelle angezapft werden, bevor nach einem neuen EU-Fonds gerufen wird.

Vor allem macht die Debatte um den IRA aber deutlich, dass die Wirtschaftspolitik in Europa und Deutschland selbst ihre Hausaufgaben besser und schneller erledigen muss. Das bezieht sich zum einen auf eine Klärung der handelspolitischen Perspektiven, Ansprüche und Erwartungen. Zum anderen geht es um ein neues und umfassendes angebotsseitiges Programm zur Standortstärkung mit Steuererleichterungen im internationalen Wettbewerb, Vorantreiben der Digitalisierung, Behebung von Infrastrukturmängeln und ganz grundsätzlich einer konsequenten Beschleunigung überfrachteter Genehmigungsverfahren. Europa sollte sich an das Ziel erinnern, der erfolgreichste wissensbasierte Wirtschaftsraum der Welt sein zu wollen, und darauf alle Ambitionen richten.

Literatur

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European Commission, 2022, Submission by the European Union on the Inflation Reduction Act November 2022 https://downloads.regulations.gov/IRS-2022-0020-0774/attachment_1.pdf

Evenett, Simon J., 2022, Will the U.S. Inflation Reduction Act “Hoover up” European Investment?, Briefing, Nr. 4, Zeitgeist Series, St. Gallen

Fasse et al., 2022, Mit diesen Tricks wollen die EU und die USA ihren Subventionsstreit entschärfen, Handelsblatt online, 14.12.2022, https://www.handelsblatt.com/politik/international/gruene-transformation-mit-diesen-tricks-wollen-die-eu-und-die-usa-ihren-subventionsstreit-entschaerfen/28866604.html [5.1.2022]

Matthes, Jürgen, 2022, Handelsbeziehungen zu den USA – Das Glas ist mehr als halbvoll, IW-Kurzbericht, Nr. 78, Köln

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Kunath, Gero / Matthes, Jürgen / Obst, Thomas, 2022, Biden’s economic agenda risks mid-term elections, IW-Report, Nr. 59, Köln

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